Reproducimos esta columna de opinión de Martín Burgos porque su mirada sobre planificación y desarrollo incluye algunos elementos que no son frecuentes en los muy numerosos trabajos sobre el tema.
Burgos incluye en su análisis el papel del Estado como empresario. Y nos señala que, a pesar de las privatizaciones de los ´90, sigue siendo un actor principal en rubros clave de la economía.
También apunta la relación, desigual y necesaria, entre grandes empresas y pymes. Un aspecto poco mencionado en el discurso público, aunque la mayor parte de la actividad productiva en nuestro país, especialmente en la industria, se desarrolla en ese marco.
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«Herramientas para planificar el desarrollo
Es clave compensar los precios que reciben las pymes de parte de las grandes empresas a través de financiamiento productivo, tecnología, compras públicas e inversión en obras de infraestructura.
Estos hechos hicieron repensar y renegociar los procesos de producción internos, logrando un upgrading tecnológico para muchas empresas que mejoró su productividad con posibles consecuencias desfavorables en el empleo. Este upgrading también se dio en la planificación interna de los organismos públicos, ciertamente sobrecargados de exigencias por el nivel de demanda y de exposición a las cuales se vieron sometidos.
Si bien los discursos políticos siguen un clivaje «Estado versus mercado», lo descripto anteriormente hace aparecer un tercer término de la discusión que resulta clave en el presente contexto: la planificación, entendida tanto como planificación interna de las organizaciones públicas o privadas en un entorno de mercado y por la planificación macrosectorial orientada por el poder público.
Obviamente, la mejor forma de que la planificación macrosectorial llegue a buen puerto es articularla con empresas públicas cuya planificación interna se oriente a cumplir con los objetivos de la planificación macrosectorial.
Desde los años noventa, cuando se desmoronó la utopía de un Estado socialista planificador, el discurso político utiliza el clivaje Estado versus mercado como eje de las discusiones económicas. Subyace a este planteo el uso de algunas herramientas macroeconómicas para paliar una recesión cíclica en los países desarrollados.
Incluso, puede aparecer alguna confusión cuando se apela a ese clivaje para interpelar a la sociedad sobre el abuso de poder de parte de los monopolios, como en el caso del congelamiento de precios decretado por el Gobierno nacional. Algún economista ortodoxo podría retrucar que si el problema son los monopolios, ¿la solución podría ser habilitar competidores para que justamente el mercado haga lo suyo y permita una baja de los precios?
El argumento tiene sentido ya que, efectivamente, el problema al cual se enfrenta el control de precios es la concentración de poder de parte de organizaciones gigantes que fijan precios. De hecho, el peronismo hasta los años setenta prefería el clivaje “Planifican los monopolios o planifica el Estado” que ciertamente tiene mayor potencia, porque indica los actores del conflicto y sus formas concretas de poder.
Pero el discurso político tiene que estar acompañado de hechos y cabe preguntarse sobre las herramientas de la cual dispone el Estado para lograr una mayor planificación del desarrollo.
Caja de herramientas
El Estado produce bienes y servicios en muchos sectores de la economía, que lo convierten en el gran estructurador social y económico. Toda la red de servicios públicos es directamente o indirectamente dirigida por el Estado. YPF es el principal actor de la oferta energética, CAMMESA es la gran intermediaria mayorista y las distribuidoras provinciales son las grandes proveedoras finales.
En el transporte, los ferrocarriles y subtes son casi todos estatales, Aerolíneas Argentina domina el mercado aéreo y el transporte urbano es regulado por los municipios. Los principales bancos del país son los estatales Banco Nación y de la Provincia de Buenos Aires, a los cuales se les puede asociar sus empresas de seguros y fondos de inversión, y el BICE. A través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Anses, el Estado nacional tiene participación en una gran parte de las principales empresas del país.
El Estado tiene una enorme porción de la oferta existente de educación, salud, servicio de residuos, saneamiento público, servicios sociales, seguridad, culturales, deportivos, artísticos y científicos.
Estos sectores tienen un peso significativo en la economía argentina. Salud y educación representan un 4 por ciento del PBI cada uno; los servicios públicos, un 2 por ciento; las finanzas, 5 por ciento; actividades culturales, deportivas y artísticas, 3 por ciento; transporte y almacenamiento, 10 por ciento y la propia administración pública y defensa, el 5 por ciento.
En la agricultura, que representa el 9 por ciento del PBI, la presencia del Estado es menor aunque supo tener relevancia en otros períodos históricos, por ejemplo en tiempos de la Junta Nacional de Granos. La ausencia de actores estatales en sectores tan relevantes como el agropecuario o la minería es el principal desafío que tiene el Gobierno para lograr potenciar el desarrollo y las exportaciones de esas ramas de la economía y mejorar su articulación el resto de la economía.
Si miramos del lado de la demanda, las obras públicas son una parte esencial del mercado de la construcción, que equivale al 4 por ciento del PBI. Asimismo, el gasto público que realiza el Estado lo transforma en un gran demandante de servicios y de bienes industriales. Con la pandemia se puso el acento en los remedios y bienes de capital para el sector de salud, que también es provisto por el sector privado.
Planificación
La amplitud de la presencia del Estado en la economía refleja indirectamente las herramientas disponibles para realizar una planificación macrosectorial orientada hacia el desarrollo.
Del lado del sector privado, la literatura se ha focalizado especialmente en la concentración del capital en Argentina en manos de holdings empresarios que abarcan distintos negocios en la obra pública, en las finanzas, en la industria y en el campo.
A los fines de pensar una planificación es importante conocer cómo se articulan las empresas que concentran poder de mercado respecto de las empresas pequeñas y medianas que resultan sometidas a la dinámica de mercado en la cual no definen los precios, sino que lo toman.
Las grandes empresas tienen mayor poder económico para imponer condiciones. Las pymes, situadas como proveedoras de grandes empresas industriales o agropecuarias o como clientes de las mismas, como es el caso de los pequeños comercios, son gran parte del empleo del país. De forma similar, en el conjunto de las economías de la OCDE entre el 60 y 70 por ciento del total de los empleados trabaja en empresas de menos de 200 trabajadores.
La planificación macrosectorial orientada por el poder público se debe entender como la articulación de la oferta existente para potenciar las pymes proveedoras de las grandes empresas, compensando los precios que le ofrece el mercado a través de dimensiones “fuera del mercado”, como financiamiento productivo, acceso e incentivo a invertir en tecnología, articulación con las compras públicas e inversión del sector público en obras de infraestructura para lograr una mayor eficiencia logística.
Se requiere incorporar las discusiones sobre planificación al lenguaje político, porque permite establecer la diferencia entre los monopolios y las pymes y porque muestra las herramientas de la disputa política de fondo. No hay posibilidad de pensar un desarrollo de mediano plazo si no se razona en términos de planificación macrosectorial que articule la acción de actores esenciales como las empresas públicas y permita hacer uso del poder estatal en términos de compra pública.»
Martín Burgos
Coordinador del Departamento de Economía Política del Centro Cultural de la Cooperación