La disputa entre Javier Milei y Axel Kicillof se suma a la ola de conflictos que se vienen dando entre el Gobierno nacional y las provincias desde el inicio de la gestión, en particular desde el rechazo de la Ley Ómnibus en el Congreso el 6 de febrero. Para el presidente, los gobernadores fueron los principales responsables del fracaso legislativo, dado que muchos diputados que responden a los mandatarios provinciales votaron en contra.
No obstante, el problema de fondo es la tensa relación fiscal que hay entre la Nación y las provincias, sobre todo respecto a cómo se va a repartir (económica, social y políticamente) el drástico ajuste que Milei quiere llevar a cabo.
Un poco de contexto
Para poder entender esta disputa tenemos que arrancar por examinar cómo se distribuyen los recursos tributarios. Ahí aparece la famosa coparticipación, un mecanismo por el cual un porcentaje de la recaudación fiscal que realiza el Gobierno nacional se distribuye automáticamente entre éste y las provincias. Data de la reforma de 1988 de la Ley Nº 23548, pensada como algo “transitorio”.
Del total de impuestos existentes en la actualidad, algunos se coparticipan en su totalidad (por ejemplo el impuesto a las ganancias), en otros casos solamente una parte es coparticipable (el 30% del monotributo), y algunos no se coparticipan, como por ejemplo los derechos de exportación o el impuesto PAIS (en esos casos, la recaudación va en su totalidad a las arcas del Gobierno o a financiar gastos específicos).
Como se desprende del diagrama a continuación, del total recaudado hay una parte que no se coparticipa (va directo a la Nación y a la seguridad social), otra se coparticipa entre la propia Nación y las provincias (aproximadamente en una relación 41%-58%), mientras que el 1% restante va a los Aportes del Tesoro Nacional, unos fondos discrecionales destinados a atender situaciones de fuertes desequilibrios financieros en las provincias. Una complejidad adicional que tiene el sistema es que los fondos de la coparticipación que van para CABA (1,4%) y Tierra del Fuego (1,3%) salen de la parte que obtiene el Gobierno Nacional.
Esto es lo que se conoce como la distribución primaria de la coparticipación (el monto que reciben en total las provincias respecto de Nación). Luego, está la distribución secundaria, es decir, el porcentaje que le corresponde a cada provincia (los pueden consultar acá).
Un primer aspecto importante para destacar es que la parte de los recursos que le corresponde a cada provincia ha venido mejorando de manera significativa en los últimos años, tanto por el aumento de la masa coparticipable como de la porción que reciben las provincias. El incremento de la masa coparticipable se explica, en buena medida, por el consenso fiscal de 2017, que hizo que la recaudación del impuesto a las ganancias pasara a ser coparticipado, mientras que el incremento de la porción que reciben las provincias se explica por el fallo de la Corte Suprema de 2015, que declaró inconstitucional el acuerdo federal de 1992, que establecía que el 15% de los recursos coparticipables que iban a las provincias se destinaran al financiamiento de la ANSES.
Así, y tal como se desprende del cuadro a continuación, elaborado a partir de los datos de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos, las provincias pasaron de recibir el 22% de la recaudación total en 2015 al 31% en 2023, a costa de lo que obtenía la ANSES y el resto de los recursos no coparticipables.
Distribución de la recaudación (como % del total)
Ahora bien, los recursos que reciben las provincias de parte de la Nación representan solo una parte de sus ingresos totales dado que, además, cobran impuestos propios (siendo ingresos brutos el más relevante y, en algunos casos, regalías). El tema es que aquí se observa una fuerte disparidad, explicada en general por las asimetrías productivas (como explicó Nico en su última entrega de #LluviaDeInversiones) que hay entre las provincias, que hace que una importante cantidad dependa de los recursos que provienen de la Nación para financiar sus gastos. Como se puede ver en el gráfico debajo, las más dependientes son La Rioja (que decidió emitir una cuasimoneda), donde el 90% de sus ingresos provienen de las transferencias que realiza la Nación, Jujuy (con el 85%), Santiago del Estero (85%), Formosa (81%) y Catamarca (80%).
Origen de los recursos provinciales (año 2022)
La triple nelson
Y acá aparece el gran problema, porque en lo que va del año las provincias vieron fuertemente reducidos sus ingresos por tres vías distintas: una menor coparticipación, un duro recorte de las transferencias discrecionales que realiza el Gobierno nacional y el freno de la obra pública.
Respecto de lo primero, como muestra este informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), en lo que va del año los recursos coparticipables que van a las provincias se redujeron más de 15% en términos reales. Esto estuvo explicado por la fuerte recesión que está atravesando la economía –que llevó a una menor recaudación– y, en particular, por el mal desempeño del impuesto a las ganancias (que tuvo una caída superior al 38%).
Recordemos que, a fines del año pasado, Sergio Massa impulsó una reforma de este impuesto –avalada por las propias provincias a través de sus diputados y senadores en el Congreso– que significó una reducción significativa de su recaudación, lo que afectó de manera importante los recursos coparticipables. Esto se tradujo en el nivel más bajo de los últimos 9 años para las transferencias automáticas que reciben las provincias.
Transferencias automáticas a provincias (a precios constantes de febrero de 2024)
Sumado a lo anterior, en el marco del ajuste sobre el total del gasto público y del conflicto del Gobierno nacional con las provincias, Milei decidió recortar drásticamente las transferencias discrecionales a las provincias. Así, en lo que va del año su reducción fue del 77%. Entre estas, una de las más importantes –que el Gobierno directamente decidió eliminar– fue el Fondo de Incentivo Docente (FONID), que tenía como objetivo reforzar el salario de los docentes y que representaba el 20% de las transferencias corrientes totales de Nación. A nivel desagregado, las provincias más afectadas fueron CABA, Buenos Aires y La Rioja.
El último elemento de recorte fueron las transferencias destinadas a la obra pública provincial que, tal como había anunciado Milei en su momento, se frenaron casi en su totalidad (la caída fue del 98%).
En suma, los ingresos provinciales sufrieron una violenta caída en un breve lapso de tiempo, producto de una fuerte recesión pero, sobre todo, de la determinación del Gobierno nacional de recortar significativamente las transferencias discrecionales hacia estas jurisdicciones. Esta decisión se enmarca en el conflicto que se desató a partir del rechazo de la Ley Ómnibus en el Congreso, pero, en realidad, es parte de su programa económico, como quedó claro al ver los 10 puntos que propuso para el Pacto de Mayo y que hizo extensivo a las provincias. Allí, el mandatario estipuló que el gasto público debía bajar al 25% del PBI (hoy se encuentra en torno al 35%), y evidentemente busca que una parte sea afrontado por las provincias (las mismas explican en torno al 40% del gasto público total). Látigo y chequera, como mostró Santi Bulat en esta nota en Cenital.
A esto se le debe agregar una complejidad adicional, como es el hecho de que el principal gasto que realizan todas las provincias es, por lejos, en personal (fundamentalmente en salud, educación y seguridad), cuya participación en promedio se ubica en el 50%. El problema con esto es que es un componente sumamente delicado para recortar y que, además, no puede hacerse de un día para el otro. Así es el trasfondo de las discusiones que se vienen dando de cara al Pacto de Mayo. Esto recién empieza.
Juan Manuel Telechea