Francisco Eggers es el economista -profesor de finanzas de la Universidad de La Plata- que en noviembre de 2016 advirtió públicamente: “El sector público se está endeudándose a un ritmo peligroso…».
No fue el único, por supuesto, ni tampoco eso lo hace infalible. Nadie lo es. Pero nos parece que esta columna ayuda a encarar un debate económico. Que no se reemplaza repitiendo, o gritando, slogans:
«Nuestra economía anda mal desde hace demasiado tiempo y eso, en alguna medida, se vincula con la falta de comprensión de los problemas económicos. El país es terreno fértil para relatos que confunden y que contribuyen a tolerar políticas económicas que se concentran en el corto plazo, y que a largo plazo resultan nefastas.
En materia de relatos que confunden, hoy me enfoco en algunos mitos fiscales: cosas que no son ciertas, pero se dicen repetidamente, hasta que muchos las terminan creyendo.
El mito fiscal seguramente más dañino es el que afirma que el déficit fiscal no es un problema. Que la escasez de dólares puede ser un problema, pero no que el Estado tenga más gastos que ingresos, porque puede emitir pesos para pagar la diferencia. Que el déficit del gobierno es superávit del sector privado y que, en la medida en que haya recursos desempleados, su efecto es generar la demanda que pueda emplear esos recursos.
Claro, si emitir dinero para financiar el gasto público fuera gratis y hasta creara valor, la economía como ciencia perdería razón de ser, porque los recursos dejarían de ser escasos.
Lo real es que, cuando el déficit fiscal excede los límites dentro de los cuales el sector privado lo puede financiar sin mayor riesgo, lo que crea es inestabilidad, con sus consecuencias de alta inflación y falta de crecimiento económico.
Lo venimos experimentando; el único período de los últimos 28 años en que hubo al menos 12 trimestres seguidos de crecimiento fue desde el 4° trimestre de 2002 hasta el 3° de 2008 (24 trimestres seguidos de crecimiento). No por casualidad, fue también el de mayor solvencia fiscal.
El resto del tiempo hemos sufrido, a la corta o a la larga, las consecuencias de la falta de responsabilidad fiscal: acumulación de deuda que termina siendo impagable y/o alta inflación.
Se suele vincular la idea de que tener déficit fiscal no es costoso y reactiva la economía siempre que haya recursos desempleados, con el pensamiento keynesiano. Para los que sostienen esa idea, es una forma de buscar apoyo en una corriente de pensamiento respetada- Para otros, es una forma de denostar a Keynes, el economista más importante del siglo XX, quien defendió la intervención del gobierno en la economía y por eso se ganó el odio de los conservadores, que preferirían que el Estado se limite a proteger sus derechos de propiedad.
Un corolario de este mito del “déficit fiscal inofensivo” es pensar que reducir los subsidios a las tarifas de gas y electricidad va contra “la gente”, que solo se hace porque lo piden los malos, o sea, el FMI y sus socios.
La verdad es que un nivel de subsidios indiscriminados como tenemos actualmente es negativo desde el punto de la equidad, porque es un mal criterio de equidad subsidiar en función de cuánto se gasta de electricidad y gas. Es malo desde el punto de la eficiencia, porque lleva a sobreconsumo y, sobre todo, es malo desde el punto de vista macroeconómico, porque consolida o amplía el déficit fiscal en un momento como este, en el que necesitamos estabilidad y crecimiento, que no vamos a lograr si seguimos con la fragilidad fiscal que tenemos.
Otro mito, de importancia menor, pero que logró bastante éxito, es el de que el gobierno de Macri fue el campeón de la disciplina fiscal, que logró reducir el déficit hasta lograr el equilibrio hacia el fin de su mandato.
¿Qué dice la cuenta de inversión que prepara anualmente la Contaduría General de la Nación? Que la gestión de Macri tuvo mayor déficit fiscal que cualquiera de las tres que la precedieron.
Como porcentaje del PBI, el déficit de la Administración Pública Nacional, incluyendo la emisión monetaria para financiarlo, fue 2,2% en 2012; 3,5% en 2013; 5,9% en 2014; 5,0% en 2015; 7,1% en 2016; 6,3% en 2017; 5,5% en 2018, y 4,9% en 2019. Tomando promedios de gestión, entre 2012 y 2015 fue poco más de 4% del PBI, mientras en la gestión Macri fue de 6%. Si se restan los intereses devengados en años previos, reconocidos en 2016, la diferencia se reduce, pero está lejos de revertirse. En la gestión Macri inicialmente el déficit subió, luego bajó, pero concluyó con un registro similar al del último año de gestión de Cristina Kirchner.
¿En qué se basa el mito de la prolijidad fiscal de Macri? Por un lado, en algunos cálculos extraños, que llevan a inflar el déficit del período previo y a subestimar el déficit de la gestión Macri. Y, por otro lado, en hablar del déficit “primario”, es decir, excluyendo los gastos de intereses pagados a terceros (privados y organismos). Ese déficit sí se redujo: de 3,9% del PBI en 2015, a 1,5% en 2019. Pero ¿qué motivo hay para excluir el gasto en intereses? A veces se dice que no es consecuencia de la gestión, pero al menos en este caso lo es: los pagos de intereses crecieron junto con la deuda, que aumentó fuertemente en la gestión de Macri.
Por lo demás, el pago de intereses afecta la solvencia del Estado de la misma forma que el pago de obra pública, de jubilaciones, de subsidios tarifarios y de remuneraciones. No hay un motivo técnico, y menos un motivo social, para considerar que es mejor gastar en intereses de la deuda que en “gasto primario”.
¿Cómo se sostiene ese mito? Quienes defienden la gestión Macri, destacan como logro la reducción del déficit. Y algunos de quienes la atacan, lo ponen como ejemplo de que bajar el déficit fiscal no trae ningún beneficio al país, teniendo en cuenta que esa gestión terminó con más inflación, más recesión y más desigualdad que cuando empezó. Pero no es cierto que haya habido una política deliberada de disminución del déficit fiscal: a partir de un nivel muy alto en 2015, creció en 2016 y 2017, para reducirse en los dos años siguientes a un nivel similar al de 2015, no porque el gobierno quisiera, sino por los problemas que surgieron para financiarlo.
Tercer mito: que la recesión de 2018-2019 fue consecuencia del programa con el FMI. Para empezar, las dos terceras partes de esa caída del nivel de actividad se produjo en el primer semestre de 2018, cuando el programa del FMI todavía no estaba en vigencia. La recesión se originó en la interrupción del esquema de financiamiento con deuda pública externa vigente hasta enero de 2018; el programa del FMI lo que intentó es contener el daño, para que impacte lo menos posible en las elecciones de 2019, tratando de preservar las chances de reelección del Presidente.
Los fondos del préstamo del FMI, sumados a una parte de las reservas acumuladas, se usaron para pagar servicios de deuda en moneda extranjera y para contener el alza del dólar, al entregarle divisas a quien quisiera llevárselas. Favorecieron, entonces, a quienes tenían títulos de la deuda pública argentina y querían sacárselos de encima, y a quienes tenían pesos y querían sacárselos de encima.
¿Qué hubiera ocurrido sin ese préstamo? Los fondos, de todos modos, iban a querer salir del país; se hubiera anticipado el default y la suba del dólar hubiera sido mucho mayor de la que fue, ya que el Banco Central no iba a tener con qué contenerla. Estaríamos en el escenario de fines de 2001-principios de 2002, cuando el gobierno se quedó sin financiamiento y no tuvo más remedio que ir a un equilibrio fiscal en cuestión de pocos meses; la recesión hubiera sido bastante más profunda de lo que terminó siendo.
El problema con el préstamo del FMI no fue que haya forzado un ajuste: en realidad, lo moderó, al hacer que se alargue en el tiempo. El problema es que sustituyó deuda con privados –que debería haber corrido la misma suerte que la que se reestructuró en 2020– por deuda privilegiada con el FMI, que no admite quitas, se pactó para ser pagada con muy pocos años de plazo, y devenga una tasa de interés mayor que la de la deuda reestructurada con privados. El FMI le tiró un salvavidas a Macri para ayudarlo en las elecciones, condicionando a la siguiente gestión. No se llegó a la reelección de Macri, pero obtuvo más votos que si hubiera habido, antes de las elecciones, una mayor devaluación, inflación y recesión, resultado que podía esperarse si el FMI no hubiera puesto a su disposición los 44 mil millones de dólares del préstamo.
Y para cerrar, por ahora, con los mitos, hay quienes parecen pensar que solo haremos ajuste fiscal si se aprueba el acuerdo con el FMI; en caso contrario, no será necesario.
Como si el ajuste fuera solo el que surge de medidas del gobierno, como el aumento de tarifas de gas y electricidad, y no el que se impone a través de la inflación, que quita capacidad de compra a la población y afecta especialmente a quienes menos capacidad tienen de defenderse de ella, que también son los más perjudicados con esa quita, porque tienen menos margen de ahorros o de reducción de gastos prescindibles.
Si no se llegara a un acuerdo con el FMI se incumpliría con ese préstamo, también con el Club de París, y probablemente también con otros organismos de crédito internacionales, como el Banco Mundial, el BID y la CAF, porque a partir del incumplimiento con el FMI congelarían sus desembolsos, pero van a seguir solicitando que se paguen los servicios de sus préstamos, que sólo en 2022 son más de 2.200 millones de dólares.
El sector público se quedaría sin financiamiento externo y el crédito comercial al sector privado se vería reducido fuertemente, lo que complicará las importaciones, presionando más sobre los precios y el tipo de cambio. El sector público no podría tener más déficit que el que pueda financiar en pesos sin caer en una peligrosa aceleración de la inflación, con lo que va a haber más recesión y, por lo tanto, menor recaudación fiscal. ¿Cuáles fueron los períodos de la historia reciente en el que hubo más ajuste de gastos? Entre 1987 y 1989 el gasto público –sin incluir los servicios de la deuda– se redujo 3% del PBI. Entre 2001 y 2002, casi 4% del PBI. ¿A qué se debieron esos ajustes? Básicamente, a inflación y recesión, no a una suba de tarifas de servicios públicos.
El aumento de las tarifas impulsará transitoriamente la inflación, pero, en la medida en que el déficit se reduzca, se irán dando las condiciones para una baja sostenida de la inflación. Ahora bien: si se reduce la inflación, el gasto en Seguridad Social aumentará, por el mecanismo de indexación con retraso que tiene. La única forma de dar lugar a que suba ese gasto, sin aumentar el déficit fiscal ni reducir fuertemente la inversión pública, es bajar los subsidios tarifarios. Para ello, es inevitable que aumenten las tarifas, lo que debería hacerse de la forma más equitativa posible. Parece muy cómodo dejar que el ajuste lo haga la inflación, y entonces decir “no es culpa nuestra, es de los empresarios que aumentan los precios”; pero, con seguridad, será un ajuste inequitativo, como lo viene siendo. Sería más equitativo que sea el Estado el que establezca quién paga los costos. Eso implicará que el gobierno pague costos políticos. Pero, a la larga, es lo mejor.»
Francisco Eggers