La primera parte de este artículo está aquí, y la segunda, aquí. En ellas Roy Hora, doctor en Historia Moderna por la Universidad de Oxford, profesor en la Universidad de San Andrés y en la Universidad Nacional de Quilmes, e investigador principal del CONICET, contó cómo llegamos al presente. En ésta, hace su propuesta. Para el debate.
«Este nuevo mundo agrícola comenzó a hacerse visible en la primera década del siglo XXI. La ocasión para ello fue la veloz recuperación económica que tuvo tras la crisis de 1998-2002. Junto con la construcción, el agro fue el sector que más contribuyó a impulsar el crecimiento tras el derrumbe de la convertibilidad impulsada por el gobierno de Carlos Menem en los primeros años 90 y, sobre todo, el que más beneficios simbólicos cosechó gracias a ese auge productivo.
Fueron tiempos de intensificación de la ganadería y de expansión de la frontera agrícola, de difusión de la siembra directa, de incremento del volumen cosechado y, por supuesto, de precios excepcionales para la soja. Pero fueron también los años en que, en la visión de sus agentes, «el campo se puso el país al hombro» para liderar la recuperación económica que coincidió con la presidencia de Néstor Kirchner. Allí nació ese «nuevo campo» que, además de obtener altas ganancias, podía volver a proclamar con orgullo no solo su modernidad productiva sino también su papel de locomotora económica del país.
El nuevo agro terminó de imponerse en la consideración pública durante el «conflicto del campo» de 2008. La renuencia del Estado a reprimir los piquetes surgidos en toda la geografía de la soja en rechazo al alza de los impuestos a las exportaciones –una inesperada imitación de los repertorios de movilización de pobres y desocupados de la década de 1990 por los activistas del campo– fue decisiva para arraigar la protesta en las rutas y concitar la atención ciudadana sobre la demanda agraria. Pero el vuelco de amplios sectores de las clases medias urbanas en favor de la movilización agraria que se extendió a lo largo del otoño de 2008 no puede entenderse sin tomar en cuenta el cambio en la valoración del campo. Ese apoyo ciudadano habría sido inimaginable en tiempos de Perón o de Alfonsín.
Y es que, amén de la hostilidad hacia el gobierno de Cristina Fernández, para 2008 se volvió creíble la idea de que la dinámica agricultura que «se había puesto el país al hombro» había dejado de integrar el catálogo de los problemas argentinos para convertirse en parte de su solución. Al igual que en 1912, sin embargo, ello no fue suficiente para que el ruralismo lograra pararse políticamente sobre sus propios pies. Las elecciones de 2009 y 2011 dejaron en claro que ese proyecto no era más que una quimera, y ese veredicto no ha perdido valor hoy en día. Un país que cuenta con fuerzas partidarias bien implantadas en todo el territorio nacional y que gozan de vastos apoyos ciudadanos, y que posee una tasa de urbanización cercana a 95%, no ofrece condiciones favorables ni para la emergencia de un partido agrarista ni para dar a los voceros de la nueva agricultura mayor influjo sobre las organizaciones partidarias. Mucho menos en una cultura política que siempre se mostró hostil a los partidos single-issue. El campo cuenta con mayor visibilidad e incluso legitimidad. Pero si algo no tiene es futuro político.
¿Un modelo sostenible?
Tres tipos de objeciones se han elevado contra el capitalismo agrario de nuestros días. Algunos lo descalifican poniendo el acento en el efecto socialmente destructivo de la agricultura en gran escala sobre las pequeñas comunidades rurales locales. Otros, en cambio, plantean interrogantes respecto a su sustentabilidad ambiental. Finalmente, una tercera línea impugna su contribución, vía la «sojización», a una supuesta reprimarización de la estructura productiva. Todas estas críticas deben ser analizadas con atención, ya que refieren a cuestiones relevantes y sensibles. Sería extraño que un proceso de expansión productiva no tuviera aristas negativas. Para acercarse a su verdadera significación, empero, es preciso colocarlas en una perspectiva más amplia, no siempre presente en los estudios sobre el tema.
Así, por ejemplo, quienes enfatizan los efectos negativos del auge agrícola en el nivel local rara vez tienen en cuenta que, lejos de constituir un fenómeno inédito, estamos en todo caso ante una nueva etapa del secular proceso de urbanización, motorizado por la migración hacia la ciudad, que desde muy temprano signó a la región. En nuestro país, la utopía comunitaria rural (con frecuencia de inspiración reaccionaria) resultó siempre más seductora para las elites intelectuales que para los sujetos a los que supuestamente debía beneficiar. Por otra parte, dictaminar sobre las virtudes y los defectos económicos de un determinado orden productivo obliga, ante todo, a considerar su impacto a escala regional o nacional.
Sin desconocer todo lo dañino que puede resultar el «progreso» para una pequeña comunidad local, el punto más relevante es si, al margen de procesos de relocalización productiva que se revelan dramáticos para los sujetos afectados, las actividades en cuestión compensan esa pérdida generando más empleo, estimulando la creación de nuevas firmas y aumentando el producto. En un país tan urbanizado como Argentina, ello invita a evaluar con especial atención los efectos del desarrollo agrario sobre la estructura productiva y el mercado de trabajo en las aglomeraciones urbanas. Lo pequeño puede ser hermoso, pero no siempre es lo más relevante.
El avance de la nueva agricultura ha sido acompañado por fenómenos de deforestación, reducción de la diversidad biológica, contracción de pastizales y humedales, pérdida de nutrientes del suelo y ascenso de las napas freáticas. La expansión de la frontera agrícola empujada por la agricultura de la siembra directa tiene costos medioambientales, aun cuando es claro que muchos de ellos anteceden a este periodo.
Con todo, hay que recordar que, de acuerdo con la evidencia científica disponible, esta tecnología preserva mejor el suelo que los métodos tradicionales de cultivo. Empero, un tema particularmente urticante es el empleo de fitosanitarios, en particular herbicidas, que la siembra directa utiliza de manera mucho más intensiva que las formas tradicionales de cultivo, y que con frecuencia se consideran dañinos para la salud humana. Sobre esta cuestión aún no se ha dicho la última palabra. Es importante reparar en que los herbicidas de amplio espectro (en primer lugar, el glifosato) que están en el centro de la polémica son de uso corriente en países donde la agenda verde es muy relevante y que además cuentan con instituciones de regulación muy poderosas y eficientes, como los de la Unión Europea3.
En cualquier caso, estas cuestiones deben ser objeto de investigación cuidadosa y regulaciones más estrictas, diseñadas e implementadas con la colaboración de una burocracia más competente y más autónoma de los intereses creados que la hoy existente. Argentina tiene por delante la difícil tarea de adoptar políticas que refuercen la armonía entre sociedad y medio ambiente pero que, al mismo tiempo, reconozcan la importancia de expandir la producción del sector rural. Una política insensible al problema del crecimiento es un lujo que no puede darse.
Este punto nos lleva a la tercera objeción, la que concibe el crecimiento agrícola como contradictorio con el desarrollo de procesos de diversificación de la economía. Quienes adoptan este punto de vista suelen concebir la estructura económica argentina como un juego de suma cero, en el que la ganancia de un sector supone pérdida para otros. Esta visión no permite enfocar la atención en los problemas de fondo que enfrenta un país con una estructura productiva y fiscal tan endeble como la argentina, que una agricultura exportadora pujante puede contribuir a aliviar.
Para empezar, no incorpora a su horizonte analítico el hecho de que, en muchas ramas de actividad, el agro y la industria están integrados en cadenas de valor (insumos, actividad primaria e industrialización más servicios) que generan uno de cada seis puestos de trabajo del sector privado. Tal vez más importante es recordar que, al margen de la agricultura exportadora, Argentina no cuenta con otras actividades productivas que le permitan generar un superávit comercial suficiente como para a) obtener las divisas que demandan sus compromisos financieros y b) satisfacer la creciente necesidad de divisas que acompaña todo proceso de expansión del consumo privado y de las actividades volcadas sobre el mercado interno (estas últimas, sabemos, fundamentales para expandir el empleo). En particular, el sector manufacturero solo puede expandirse y generar más empleo si cuenta con una oferta de divisas que las fábricas argentinas no están en condiciones de generar por sí mismas y que, inevitablemente, en su mayor parte deben venir del campo. Lo mismo vale para el sector de servicios, mucho más relevante que la industria manufacturera en términos de generación de empleo.
Este tipo de dinámica positiva se observó, a grandes rasgos, en el quinquenio de recuperación que siguió a la crisis de 1998-2002. La relación virtuosa entre expansión exportadora y diversificación de la estructura productiva (industria y servicios) se fue opacando hacia el fin de la década de 2000, cuando la caída de los términos de intercambio y la atonía de las exportaciones terminaron creando dificultades en muchos otros sectores, sobre todo por la vía de la falta de dólares. En 2011, la economía ya no podía funcionar sin control de cambios. La consecuencia fue una larga recesión, con fuerte impacto sobre la industria y los servicios, el empleo y el bienestar, a la que desde 2018 se sumó una crisis de deuda. Las ventajas de un agro pujante no se limitan al campo. Sin los dólares que genera el sector, no habrá expansión económica sustentable ni alivio duradero en las cuentas públicas.
¿Otra vez la locomotora?
El panorama que hoy tenemos ante nosotros es el producto de esta historia. Para terminar de perfilar sus rasgos actuales, tres factores deben agregarse al cuadro trazado en los párrafos precedentes. Por una parte, el contexto excepcionalmente favorable que el boom de los precios de las materias primas le ofreció a la agricultura argentina de la primera década del siglo XXI ya no está vigente. En nuestros días, además, las necesidades fiscales del sector público son mucho más apremiantes que en 2008 o 2015. Argentina no solo enfrenta una economía mundial más hostil sino que debe hacerlo con un Estado sin reservas y sin acceso a financiamiento, sometido a fuertes pujas distributivas y forzado a atender un sinnúmero de demandas urgentes. Por último, la pandemia de covid-19, cuya duración y consecuencias a esta altura son impredecibles, agrava este cuadro.
Al cabo de un decenio sin crecimiento ni logros económicos perdurables, no son muchos los sectores sobre los que el fisco puede volverse en busca de recursos. Cuando el futuro de la explotación petrolera no convencional –sobre el que tantas expectativas se habían depositado desde el descubrimiento del yacimiento de Vaca Muerta en 2011– se revela incierto, el más importante de todos esos recursos es, nuevamente, el agroexportador. En las presentes circunstancias, su contribución fiscal es irreemplazable. Esto es tan cierto como que, en el mediano plazo, no habrá posibilidades de crecimiento sustentable para el conjunto de la economía sin el empuje de la agricultura, cuyo potencial productivo debe estimularse.
Las ventajas comparativas que posee el suelo pampeano, que se traducen en costos de producción más bajos que los que predominan en otras regiones agrícolas del mundo, justifican que el campo tribute en mayor proporción que otros sectores sin que sus empresas vean afectada su viabilidad. El nivel de impuestos «razonable» es materia de un debate que debe tramitarse no en las rutas sino en las instituciones de la república democrática. En todo caso, después de largos años de parálisis en la discusión sobre impuestos, es tiempo de que estas instituciones empujen ese debate más allá de la cuestión de la magnitud relativa del tributo, para comprender también su forma y objetivos.
Es preciso alzar la vista por sobre las urgencias del momento para diseñar y acordar qué tipos de impuestos sirven mejor el triple propósito de contribuir a sostener el Estado, estimular la actividad productiva y promover una mayor equidad (y de hacerlo, además, cuidando la salud de la población y preservando el medio ambiente). Es bien sabido que las retenciones, desde hace mucho tiempo la clave de bóveda de los tributos sobre la producción exportable, son un instrumento muy imperfecto para ello. Son infrecuentes en otros países exportadores de alimentos y sus deficiencias son conocidas en cualquiera de los tres planos recién mencionados. Por una parte, benefician a los consumidores de bienes agroexportables en su conjunto, independientemente de su capacidad adquisitiva (es decir, están sesgados a favor de los más ricos). Además, castigan proporcionalmente más a los agricultores y ganaderos más eficientes, así como a los que producen en tierras más alejadas o menos fértiles. Finalmente, no sirven para estimular el aumento de la producción4.
Quizás aceptables hace tres o cuatro décadas, cuando todavía resultaba imposible discriminar fiscalmente entre consumidores de distinto nivel de ingreso, y cuando la política pública partía de la premisa de que la producción agroganadera era poco sensible a los estímulos de precios y descreía del potencial de crecimiento de la agricultura exportable, las retenciones hoy resultan anacrónicas. La idea de proteger la mesa de todos los argentinos tiene que ser reemplazada por la exigencia, perentoria, de proteger la de los ciudadanos de menores ingresos; para ello, nada mejor que incrementar y concentrar los subsidios a la compra de alimentos de manera exclusiva en esos segmentos de la población (afortunadamente, el actual gobierno ha dado algunos pasos, todavía tímidos, en esta dirección). Y objetivos como promover la inversión y la mejora de la productividad y premiar a los agricultores más dinámicos se alcanzan mejor con impuestos sobre el valor venal del suelo que con impuestos sobre las ventas externas.
Este es, quizás, el punto crucial. Los impuestos sobre el valor de mercado de la tierra son sinónimo de tributación progresista. Aun cuando es sabido que no hay impuestos perfectos, este tipo de contribuciones tienen la ventaja de que pesan más sobre el patrimonio y la renta que sobre los frutos del esfuerzo productivo. Pesan sobre los contribuyentes en relación directa con la magnitud de su patrimonio inmobiliario. Por este motivo, los impuestos progresivos sobre el suelo sirven para contrarrestar el influjo de ese gran productor de desigualdad que es la propiedad de la tierra, muchas veces expresión del privilegio heredado, muy ligeramente gravado en Argentina. Una política dirigida a disminuir gradualmente las retenciones, reemplazándolas por contribuciones sobre el suelo con un sesgo más progresivo que el vigente, constituye la mejor alternativa para compatibilizar los distintos objetivos que reclama el momento actual. Ayudará a liberar las energías productivas del nuevo agro y, a la vez, servirá para colocar la tributación rural en consonancia con los valores de una sociedad más amiga de la innovación, más solidaria y más democrática.
Este camino no puede recorrerse de la noche a la mañana. Requiere, entre otras cosas, forjar acuerdos entre actores del mundo productivo y entre distintos niveles de gobierno. Pero la dirección en que debe moverse la fiscalidad agraria no admite dudas. Menos retenciones y más impuestos progresivos sobre la tierra son esenciales para dejar atrás el espectro del año 2008 y terminar de reconciliar al nuevo campo con una Argentina que necesita reafirmar su compromiso tanto con el crecimiento como con la equidad.»