¿Vuelven las políticas de sustitución de importaciones?

«The Economist» -probablemente la revista más leída en los círculos dirigentes de los países del Atlántico Norte- se lamenta desde hace tiempo de lo que ve como un declive de la globalización. Para ser más precisos, lo que The Economist señala es que un porcentaje cada vez más alto de la población, aún en los países desarrollados, ha perdido confianza en sus virtudes.

El tema ya lo habíamos tratado en AgendAR hace más de 5 meses, Dan el adiós a la globalización. Pero no se va lejos, cuando apareció la tapa que hoy volvemos a reproducir en el encabezado. Pero en esta nota la revista británica lo que hace es lamentarse por los perjuicios que, afirma, sufrirán los países emergentes si se vuelven a poner de moda las políticas de sustitución de importaciones por la producción nacional.

La filosofía de The Economist es claramente distinta de la que suscribimos en AgendAR. Pero siempre vale la pena escuchar los argumentos de un expositor inteligente. Además, nos da oportunidad de comentarlos, desde nuestro lugar en el mundo.

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«En el último cuarto de siglo, el crecimiento fue tan fácil para el mundo en desarrollo que resulta difícil recordar que en otros tiempos fue diferente la situación. Impulsado por la globalización, el PBI real per cápita en las economías emergentes aumentó más del doble entre 1995 y 2019 en términos de paridad de poder de compra.

En contraste, en los países avanzados sólo creció el 44%. El gran crecimiento acabó con décadas de argumentos acerca de cómo los países pobres podrían alcanzar a los ricos. Pero el crecimiento explosivo del comercio ha terminado y el mundo industrializado se vuelca hacia adentro.

Por lo tanto algunos gobiernos están desempolvando viejas ideas. Entre ellas se cuenta la «industrialización por sustitución de importaciones» (ISI), una estrategia que busca desarrollar la capacidad industrial protegiendo a los productores locales de la competencia externa. Muchos países pueden considerar que no tienen más opción que probar esta idea, pero dado que las condiciones que podrían permitir su éxito en general están ausentes en las economías más pobres, esto parece destinado al fracaso.

Entre 1990 y 2008 el comercio global como porcentaje del PBI paso del 39% al 61%. Esta «híper globalización», como la bautizaron Martin Kessler y Arvind Subramanian del Peterson Institute for International Economics (Instituto Peterson para la Economía Internacional), facilitó la expansión económica rápida y de ancha base. Después de fines de la década de 1990 el crecimiento de los ingresos per cápita en casi tres cuartos de los países en desarrollo superó el de Estados Unidos por un promedio de más del 3% anual. Proliferaron las cadenas de producción globales. Los países con una base industrial pequeña o directamente sin ella podían exportar productos manufacturados encontrando nichos en las cadenas de producción, siguiendo un atajo a la industrialización.

Pero la era de la apertura está llegando a su fin. La participación del comercio en el PBI mundial cayó después de la crisis financiera global; el año pasado estuvo por debajo de su pico de 2008. Se pronostica que el nivel del comercio mundial caerá más del 9% este año. En Estados Unidos y Europa la escasez de provisiones médicas y una relación cada vez más agriada con China han reencendido el interés por proteger a los productores locales. Pero son los mayores ganadores de la híper globalización, tales como la India y China, los que encabezan la marcha de regreso a la ISI.

El porcentaje de valor agregado extranjero en las exportaciones chinas cayó en casi 10 puntos porcentuales entre 2000 y 2016; la campaña «Made In China 2025» de su gobierno apunta a hacerla autosuficiente en la producción de muchos bienes claves. En la India, Narendra Modi, el primer ministro, presentó una campaña para la autosuficiencia como parte de su paquete de recuperación frente a la pandemia en mayo.

Como señalan a menudo los políticos de los países pobres cuando se ven presionados por los líderes del mundo rico para la liberalización, muchas de las economías avanzadas de hoy practicaron elementos de una estrategia de ISI cuando se industrializaron. Alexander Hamilton, el primer secretario del tesoro de Estados Unidos, usó los aranceles para proteger las manufacturas locales y reducir su dependencia de Gran Bretaña.

En el siglo XIX a los rivales europeos les preocupaba que las abundantes manufacturas británicas frenaran su desarrollo industrial y los mantuviera en una desventaja militar permanente. Los gobiernos erigieron barreras arancelarias y movilizaron el capital local, a menudo quitado compulsivamente al sector agropecuario. Las industrias promovidas por el Estado. Rusia y Japón siguieron el ejemplo de Europa occidental en la promoción de la industria local como cuestión de seguridad nacional.

Aun así, la experiencia pasada también demuestra por qué el renovado interés en la ISI puede ser equivocado. Sus días de gloria intelectuales fueron en la década de 1950, cuando economistas como Raúl Prebisch y Gunnar Myrdal (este último ganador del Premio Nobel) argumentaron en contra de un enfoque de laissez-faire del comercio en las economías en desarrollo. Sus puntos de vista se basaron en las limitaciones de su era.

Los países pobres estaban en desesperada necesidad de divisas duras con las cuales obtener importaciones después de la Segunda Guerra Mundial. El reemplazo de algunas importaciones con producción local se veía como un modo de racionar las divisas extranjeras. Más en general, los partidarios de la ISI rechazaron la idea de que la especialización y el comercio llevarían a que todas las economías estuvieran mejor. Los países pobres que se aferraran a su ventaja comparativa quedarían como exportadores de productos primarios para siempre, se pensaba, jamás dando el salto a la industrialización y los ingresos más elevados que traería.

Las fallas de la ISI se volvieron claras rápidamente, sin embargo. Muchos gobiernos la utilizaron para otorgar favores a industrias locales basado en el propio interés político más que en el cálculo económico racional. Los entusiastas entre los economistas perdieron interés. Las barreras arancelarias hicieron que algunos países quedaran casi cerrados al comercio. Las economías que sustituían importaciones en América Latina y el sur de Asia quedaron rezagadas respecto de un puñado de otros países que optaron en cambio por promover las exportaciones hechas con abundante mano de obra barata.

La orientación a las exportaciones no era una ruta segura al desarrollo; las historias de éxito como las de Corea del Sur y Taiwán eran raras antes de la aceleración de los mercados emergentes a partir de la década de 1990. Tampoco fue una iniciativa de laissez-faire; los gobiernos de los tigres asiáticos intervinieron extensivamente en sus economías, subsidiando industrias y firmas favorecidas. Pero la competencia global crea una presión intensa sobre los exportadores, obligándolos a volverse más eficientes y alentando la adquisición de know-how técnico. Las industrias de las economías basadas en la ISI, protegidas por barreras arancelarias, tendieron en cambio a ser pequeñas, ineficientes y complacientes.

¿Qué significa todo esto para la reaparición de la ISI hoy? En economías con mercados internos grandes y estados capaces, la sustitución de importaciones bien puede permitir a los gobiernos alcanzar objetivos estratégicos sin llevar a las firmas a la complacencia que detiene el crecimiento. Es probable que China cumpla con este precepto. En la India, con su mercado interno más pobre y menos integrado, la estrategia es más riesgosa.

Pero en las economías más pequeñas con instituciones débiles, las políticas relacionadas con la ISI están destinadas al fracaso. Los consumidores, la competencia y las tecnologías que las economías en desarrollo sólo pueden encontrar en los mercados globales son un prerrequisito crucial para su industrialización. Si las economías más grandes del mundo se concentran sólo en sus intereses estratégicos, privarán a otros del acceso a estos recursos preciosos, y la era dorada del crecimiento de los mercados emergentes se volverá un recuerdo cada vez más lejano.»

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Observaciones de AgendAR:

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Desde la teoría económica, esta nota de The Economist es demasiado elemental. Vuelve a los argumentos de David Ricardo, viejos de más de dos siglos, cuando señalaba que si cada país producía aquello donde tenía ventajas comparativas, se maximizaba el beneficio de todos. El ejemplo que daba Ricardo  era Portugal con el vino e Inglaterra con el acero. El tiempo demostró cuál fue el país que obtuvo los beneficios…
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Pero este no es el espacio para un desarrollo teórico riguroso. Y este artículo se refiere a un dato de la realidad. Varios países del Este de Asia, China en particular, pero también Corea del Sur y Vietnam, se han desarrollado en forma espectacular en las últimas décadas, abriéndose a las inversiones internacionales. Ofreciendo, al comienzo, esa apertura, cero protección ambiental, y mano de obra barata.
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Ha sido una estrategia exitosa, aunque con un costo humano importante. Pero es necesario tener claro que fue exitosa, donde existió, como en esos tres países y, mucho antes, en Japón, un férreo control del Estado de la actividad económica y de las prioridades de inversión.
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Y su éxito puede medirse con un criterio muy práctico: ya no son países de mano de obra barata.
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Igual, sostenemos que la lectura de esta nota es útil. Porque nos recuerda que el camino del desarrollo no es simple y no hay recetas mágicas. La globalización no lo es, por cierto. Pero tampoco el modelo asiático es adecuado para nuestras sociedades. Y la sustitución de importaciones de importaciones requiere innovación tecnológica, mercados de dimensiones adecuadas,… Y un Estado que pueda fijar metas a la actividad privada sin ahogarla.